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Klimaschutzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts – mit Prof. Helmut Aust

Jurafuchs Podcast #005 | Verpflichtet das Grundgesetz zur Klimaneutralität? Schützen die Grundrechte auch für die Zukunft? | BVerfG, Beschluss vom 24.03.2021 - 1 BvR 2656/18 u.a.

Zusammenfassung

Die Klimakrise ist da und die Staaten der Welt tun sich schwer damit, adäquate Klimaschutzmaßnahmen zu ergreifen. In der Folge nehmen die Versuche zu, Staaten mit rechtlichen Mitteln zu mehr Klimaschutz zu zwingen -auch in Deutschland. Das Bundesverfassungsgericht musste entscheiden, ob das deutsche Klimaschutzgesetz des Bundes und die darin enthaltenen Klimaschutzmaßnahmen den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen. 

Mit seiner aufsehenerregenden Klimaschutzentscheidung hat das Bundesverfassungsgericht Teile des Klimaschutzgesetzes des Bundes für verfassungswidrig erklärt. Das Bundesverfassungsgericht hat dabei u.a. festgehalten, dass Artikel 20a GG den Staat zum Klimaschutz und zur Herstellung von Klimaneutralität verpflichtet (BVerfG, Beschluss vom 24.03.2021 – 1 BvR 2656/18 u.a.). In der Folge hat der Gesetzgeber das Klimaschutzgesetz angepasst und die Klimaschutzmaßnahmen verschärft.

Professor Helmut Aust, Inhaber der Professur für Öffentliches Recht und die Internationalisierung der Rechtsordnung an der Freien Universität Berlin, erläutert die verfassungsrechtlichen Grundlagen und den internationalen Kontext dieser wegweisenden Entscheidung. Er erklärt, welche Rolle naturwissenschaftliche Erkenntnisse bei der Rechtsfindung des Bundesverfassungsgerichts spielen, und legt dar, warum der Grundrechtsschutz auch in die Zukunft reicht. Dabei ordnet Professor Aust die Entscheidung auch in den völkerrechtlichen Kontext des Pariser Klimaschutzabkommens ein und zeigt auf, wie Gerichte anderer Staaten mit den rechtlichen Herausforderungen des Klimawandels umgehen. 

Interview (Transkript)

DR. CARL-WENDELIN NEUBERT: Mein Gast ist Professor Helmut Aust. Helmut Aust ist Inhaber der Professur für Öffentliches Recht und die Internationalisierung der Rechtsordnung an der Freien Universität Berlin. Lieber Helmut, herzlich willkommen.

PROF. HELMUT AUST: Hallo, Wendelin. Schön, hier zu sein, vielen Dank für die Einladung.

DR. CARL-WENDELIN NEUBERT: Schön, dass du da bist. Wir sprechen über die womöglich aufsehenerregendste Entscheidung dieses Jahres, nämlich die Klimaschutzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts. In seinem Beschluss vom März 2021 hat das Bundesverfassungsgericht Teile des Klimaschutzgesetzes des Bundes für verfassungswidrig erklärt. Lieber Helmut, bitte hilf uns zum Einstieg einmal zu verstehen, worum es in der Sache eigentlich geht?

PROF. HELMUT AUST: Es geht in der Sache darum, ob das damals in Kraft befindliche Klimaschutzgesetz verfassungsmäßig war oder nicht. Und dieses Verfahren ging zurück auf eine Reihe von Verfassungsbeschwerden, die von unterschiedlichen Gruppen von Beschwerdeführern eingelegt worden sind. Das waren zum Teil junge Menschen, zum Teil Umweltverbände, zum Teil auch Staatsbürgerinnen und Staatsbürger aus Drittstaaten, aus Nepal und Bangladesch. Und auf der Grundlage unterschiedlicher verfassungsrechtlicher Argumente griffen diese Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer eben das Klimaschutzgesetz an und haben gesagt, das reicht eben nicht aus, um das zu tun, was notwendig ist, um den menschengemachten Klimawandel in den Griff zu bekommen, um auch den Vorgaben des Pariser Klimaabkommens gerecht zu werden. Das ist erst mal die Ausgangskonstellation. Und aus dieser Ausgangskonstellation hat sich eben diese von vielen als epochal begriffene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts dann ergeben.

DR. CARL-WENDELIN NEUBERT: Das Bundesverfassungsgericht legt jetzt in seinen rechtlichen Argumentationen an wesentlichen Stellen die wissenschaftlichen Erkenntnisse über den Klimawandel zugrunde. Das ist ja erst mal schon bemerkenswert, dass ein Verfassungsgericht ganz starke Anklänge nimmt an umfangreichen wissenschaftlichen Ausarbeitungen. Könntest du uns einmal erläutern, welche Rolle eigentlich wissenschaftliche, gerade naturwissenschaftliche Erkenntnisse bei der Frage spielen, ob eine gesetzliche Regelung verfassungskonform ist?

PROF. HELMUT AUST: Ja, das ist in der Tat eine interessante Frage. Also, man kann das vielleicht auf zwei Ebenen beantworten. Zum einen hat sich der Gesetzgeber selbst eben schon an naturwissenschaftlichen Erkenntnissen über den Klimawandel orientiert. Und dann gibt es so ein gewisses Gebot der Folgerichtigkeit: Wenn man auf der Grundlage von wissenschaftlicher Erkenntnis handelt, dass man das dann auch konsequent umsetzt. Der andere Punkt ist, dass der Klimawandel ein Vorgang ist, der natürlich heute nicht mehr seriös zu bestreiten ist, aber weiterhin von vielen Unsicherheiten geprägt ist. Wir wissen grundsätzlich, was da passiert, wie das abläuft und auch in welche Welt uns das führen kann. Aber es ist natürlich weiterhin ein Handeln von staatlichen Organen unter den Bedingungen der Unsicherheit. Und da bietet eine Orientierung an naturwissenschaftlichen Erkenntnissen größtmögliche Sicherheit, um auch verfassungsrechtliche Anhaltspunkte zu formulieren. Und in dem Kontext ist es ja auch so, dass der wissenschaftliche Forschungsstand jetzt vom Bundesverfassungsgericht nicht gewissermaßen freihändig selbst identifiziert werden muss. Es gibt ja, sowohl auf der internationalen Ebene, als auch auf der nationalen Ebene, wissenschaftliche Gremien, Organe, die sich damit beschäftigen und die auch einen Wissensstand konsolidieren. Das ist erst mal das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) auf Ebene der Vereinten Nationen, welches insbesondere die Aufgabe hat, so eine Art Metaanalyse durchzuführen: Wo steht eigentlich die Klimaforschung? Dieses Gremium fasst den aktuellen Forschungsstand in diesen Fragen zusammen. Und auf die Arbeiten dieses IPCC hat sich das Verfassungsgericht ausführlich bezogen, wie auch auf die Arbeiten des Sachverständigenrates der Bundesregierung für Umweltfragen (SRU), und da insbesondere auf ein Gutachten, welches der Sachverständigenrat zum sogenannten Klimabudget verfasst hat. Dabei geht es um die Frage, welches Restbudget haben wir eigentlich noch für den Ausstoß von anthropogenen Treibhausgasemissionen, um den Klimazielen aus dem Pariser Klimaschutzabkommen gerecht zu werden. Und dieser Restbudgetansatz ist etwas, was für diese Entscheidung eben auch sehr wichtig ist, weil es an vielen Punkten immer wieder verfassungsrechtlichen Annahmen des Gerichts zugrunde liegt – vielleicht auch teilweise vom Gericht etwas widersprüchlich gehandhabt wird – aber diese Kalkulation des Restbudgets spielt also eine ganz zentrale Rolle in der Argumentation des Gerichts.

DR. CARL-WENDELIN NEUBERT: Okay. Da gehen wir gleich noch mal darauf ein. Jetzt sagt das Gericht im Wesentlichen als Ergebnis die Regelung des Klimaschutzgesetzes bis 2030 sind verfassungsrechtlich derzeit auch nicht zu beanstanden. Die Ausgestaltung der Regelung des Klimaschutzgesetzes über den Zeitraum 2030 hinaus sind jedoch verfassungswidrig. Jetzt wollen wir uns diesen Aussagen rechtlich weiter nähern und das ist gar nicht so einfach. Da dreht das Gericht einige Pirouetten. Und vielleicht fangen wir einfach einmal mit der Norm an, die im Mittelpunkt der Entscheidung steht, könnte man jedenfalls sagen, Artikel 20a Grundgesetz. Artikel 20a besagt: „Der Staat schützt auch in Verantwortung für die zukünftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsgemäßen Ordnung durch Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch vollziehende Gewalt und Rechtsprechung.“ Das ist erst mal eine Norm, die so später ins Grundgesetz eingefügt wurde. Artikel 20a GG sagt es ja schon. Und das Bundesverfassungsgericht leitet jetzt aus dieser Norm einen weitreichenden Auftrag für den Klimaschutz her. Kannst du uns einmal transparent machen, wie das Bundesverfassungsgericht hierzu kommt?

PROF. HELMUT AUST: Ja, der Artikel 20a GG ist erst mal eine interessante Vorschrift. Du hattest ja auch schon erwähnt, er wurde nachträglich in das Grundgesetz aufgenommen, 1994. Das ging zurück auf Diskussionen, die eigentlich seit den siebziger Jahren dann schon geführt wurden, wo man sich gefragt hat, ob man also Umweltschutz und Nachhaltigkeit nicht stärker im Recht verankern müsste. Und dieser Charakter der Vorschrift als sogenannte Staatszielbestimmung hat auch dazu geführt, dass sie lange Zeit so in einer Art Dornröschenschlaf geschlummert hat und vielleicht ihre ganze Tragweite noch nicht allen immer ganz klar vor Augen stand. Das hat sich jetzt mit diesem Beschluss vom März diesen Jahres geändert: Das Gericht hat sehr deutlich gemacht, dass es sich um eine justiziable Vorschrift handelt. Also, man kann nicht aus dem Charakter des Artikels 20a als Staatszielbestimmung ableiten, dass das so eine Verfassungslyrik sei, sondern es ist grundsätzlich objektives Recht, das keine subjektive Rechtspositionen vermittelt. Aber auch in grundrechtlichen Kontexten, wie diese Entscheidung zeigt, gewinnt es natürlich an Bedeutung. Inhaltlich hat das Gericht in Artikel 20a GG sehr stark aufgeladen. Und, wie ich vor allem sehr bemerkenswert finde, auch in einer sehr stark international rechtlich geprägten Art und Weise, indem es letztlich sagt, dass diesem Artikel 20a ein verfassungsrechtliches Ziel der Klimaneutralität auch zugrunde liegt. Also, dass dieser Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen angesichts der potenziell desaströsen Konsequenzen der Erderwärmung eben nur erfüllt werden kann, wenn wir tatsächlich Klimaneutralität erreichen. Und das ist schon eine Aussage, die sich ja vor einigen Jahren noch als sehr kühn bezeichnet worden wäre in der Staatsrechtslehre. Das unterstreicht auch diesen epochalen Charakter des Beschlusses, dass man jetzt sagen kann, es gibt ein verfassungsrechtliches Ziel der Klimaneutralität. Und dieses Ziel soll zudem auch in der Form erreicht werden, dass sich die Bundesrepublik Deutschland international eingebunden für dieses Ziel einsetzt. Das Verfassungsgericht konturiert hier aus dem Artikel 20a GG eine verfassungsrechtliche Pflicht zur internationalen Kooperation auf diesem Gebiet, indem es sagt, der Klimawandel ist natürlich eine globale Herausforderung und kein Staat alleine kann dieser Herausforderung gerecht werden. Und der Witz dieser Ausführung ist jetzt gewissermaßen, dass das Gericht damit auch sagt, man darf sich vor diesem Hintergrund nun aber auch nicht wieder darauf zurückziehen, dass andere Staaten auch nicht genug tun. Der Staat des Grundgesetzes ist ein Staat, der auf Verantwortung abzielt, der insofern auch in seinem Handeln in diesem Bereich sich so verhalten muss, dass er keine Anreize für andere setzt, sich nicht adäquat hier gegen die Klimakrise zu stemmen.

DR. CARL-WENDELIN NEUBERT: Das ist ein wirklich bemerkenswerter Aspekt diese Entscheidung. Man hat den Eindruck, dass das Gericht quasi den verantwortungsvollen Staat einfordert und dafür eine doch besondere Norm heranzieht. Jetzt gibt es verschiedene Anknüpfungspunkte dafür, warum man annehmen könnte, dass das Klimaschutzgesetz, unter Berücksichtigung von Artikel 20a Grundgesetz und unter Berücksichtigung der Grundrechte, verfassungswidrig ist. Und im ersten Schritt prüft das Bundesverfassungsgericht hier eine mögliche Verletzung von Schutzpflichten, lehnt eine Schutzpflichtverletzung im Ergebnis aber ab. Warum?

PROF. HELMUT AUST: Ja, das ist auch etwas, was, glaube ich, viele überrascht hat als der Beschluss dann vorlag, weil man im Vorfeld, wenn man über verfassungsgerichtliche Verfahren in Deutschland nachgedacht hat, dann doch sehr stark an die grundrechtlichen Schutzpflichten gedacht hat. Das ist ja auch naheliegend: Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer möchten Schutz durch den Staat vor den Folgen des Klimawandels. Sie möchten, dass der Staat so weit wie möglich eine Reduktion von Treibhausgasemissionen vornimmt. Und da liegt es ja in gewisser Weise nahe, das über eine Schutzpflichtkonstruktion zu tun oder auch durch die Erfindung von neuen Grundrechten, wie ein Grundrecht auf ein ökologisches Existenzminimum oder ein Grundrecht auf menschenwürdige Existenz – also, das sind auch so Dinge, die durch die Debatte geistern. Und bei der Schutzpflichtfrage ist das Gericht dann in der Tat zu dem Ergebnis gekommen, dass hier keine Verletzung der grundrechtlichen Schutzpflichten vorliegt. Und das hat es letztlich damit begründet, dass es gesagt hat, dass es ja nicht so ist, dass der Gesetzgeber gar nicht tätig geworden ist. Sondern dass das Klimaschutzgesetz ja schon einen Reduktionspfad bis 2030 vorsah und aber letztlich nur danach eben nicht hinreichend konkret den Reduktionspfad weiter ausbuchstabierte und das auch an die Exekutive delegierte – in Form einer Verordnungsermächtigung – , während eben diese Reduktionsschritte bis 2030 vom Gesetzgeber selber im Klimaschutzgesetz geregelt gewesen sind. Jetzt kann man sich fragen, warum führt das nicht zu einer Verletzung der grundrechtlichen Schutzpflichten? Das hat viel damit zu tun, dass das Gericht hier traditionell den anderen Gewalten einen erheblichen Einschätzung- und Prognosespielraum einräumt und eine Verletzung von Schutzpflichten typischerweise nur dann annimmt, wenn die gesetzgeberischen Maßnahmen zum Beispiel vollkommen ungeeignet sind oder unzulänglich oder auch erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben in ihrer Wirksamkeit. Und da hat das Gericht eben gesagt: Dadurch, dass bis 2030 die Maßnahmen zumindest nicht erkennbar ungeeignet sind und auch kein vollkommenes Untätigsein des Gesetzgebers gegeben ist, können wir hier keine Schutzpflichtverletzung feststellen. Der Grund dafür scheint mir darin zu liegen, dass man die etablierten Stellschrauben der Schutzpflichtenrechtsprechung hier nicht zu stark verändern wollte. Vielleicht auch aus dem Gesichtspunkt heraus, dass das Verhältnis von Abwehrrechten und Schutzpflichten immer schwierig sein kann. Und dass, wenn man hier zu weitreichende Formulierungen gefunden hätte, die die Schutzpflichten ganz neu denken, dass das auch in anderen Kontexten dann zulasten von Grundrechten in ihrer Abwehrdimension hätte gehen können.

DR. CARL-WENDELIN NEUBERT: Okay. Also, Schutzpflichten sind hier nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts nicht verletzt. Jetzt sagt das Bundesverfassungsgericht in einem zweiten Schritt: Die Regelung des Klimaschutzgesetzes entfalten eingriffsähnliche Vorwirkungen auf die Grundrechte. Was ist denn darunter zu verstehen?

PROF. HELMUT AUST: Ja, das ist jetzt die Pointe die Entscheidung, mit der das Gericht doch zur Verfassungswidrigkeit der damals gültigen Fassung des Klimaschutzgesetzes bzw. einer Bestimmung des KSG kommt. Und diese eingriffsähnliche Vorwirkung, da muss man jetzt ein bisschen weiter ausholen, um das zu erklären. Letztlich sagt das Gericht hier, dass sich die Verfassungswidrigkeit des Klimaschutzgesetzes daraus ergibt, dass es eben für diesen Zeitraum nach 2030 keinen festgelegten Reduktionspfad für die Emissionen gibt. Und dass damit gewissermaßen, wenn man bei dieser Regelungssituation bliebe, zukünftige Einschränkungen der Freiheitsrechte so gravierend, so drastisch ausfallen würden, dass dann zu diesem späteren Zeitpunkt praktisch kein nennenswerter Freiheitsgebrauch mehr möglich sein wird. Und das formuliert es also unter diesem Begriff eingriffsähnliche Vorwirkung der existierenden klimaschutzrechtlichen Rechtslage und leitet aus dem Ganzen ein Gebot der intertemporalen Freiheitssicherung ab. Also, mit anderen Worten sagt das Gericht: Damit wir nicht in der Zukunft Freiheit so drastisch beschneiden müssen, dass überhaupt nichts mehr von ihr übrigbleibt, ist es erforderlich, eben jetzt schon stärker in den Gebrauch der Freiheitsrechte einzugreifen. Denn das ist ja letztlich etwas, was sich aus der Reduktion von Emissionen ergibt: Die reduzieren sich ja nicht von selbst. Das hat auch Folgekosten für den Gebrauch der Freiheitsrechte. Aber dieses Gebot der intertemporalen Freiheitssicherung führt letztlich dazu, dass, wenn das Ganze nachher funktioniert – weiß man ja nicht – aber wenn das so aufgeht, wie das Verfassungsgericht es skizziert, die Freiheitseinschränkungen im Laufe der Zeit sich besser verteilen und insofern also auch mehr Freiheit in der Zukunft übrigbleibt. Das leitet das Verfassungsgericht jetzt nicht aus einem abstrakten Gebot der intergenerationellen Gerechtigkeit her – daran könnte man ja auch denken – sondern es stellt insbesondere auf die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer ab, die selbst jünger sind, die also noch länger leben werden als der Median der Bevölkerung. Und das Gericht versucht insofern für die jetzt schon lebenden jüngeren Menschen Bedingungen herzustellen, die dann auch noch in der Zukunft zu einer Freiheitsentfaltung oder einem Genuss der Freiheitsrechte führen können.

DR. CARL-WENDELIN NEUBERT: Das ist ja schon bemerkenswert. Also, das Gericht sagt, die Regelungen des Klimaschutzgesetzes greifen letztlich schon jetzt in die Grundrechte jüngerer Generationen ein, weil zu erwarten ist, dass ihr Freiheitsgebrauch in der Zukunft massiv eingeschränkt werden muss, um überhaupt noch die Klimaschutzziele zu ergreifen. Das ist ja faszinierend. Wie bewertest du diesen Gedanken der intertemporalen Freiheitssicherung?

PROF. HELMUT AUST: Ich kann dem viel abgewinnen, weil ich finde, dass da ein auch interessanter Begriff von Freiheit drinsteckt, der also Freiheit jetzt nicht versteht im Sinne eines vulgär-liberalen „Man darf alles machen, was geht in der Jetztzeit“, sondern eben Freiheitsgebrauch verantwortlich über die Zeit verteilt. Insofern finde ich das eigentlich eine sehr kluge Überlegung, die mir auch gerade bei dem Problem der Klimakrise unmittelbar einleuchtet. Die andere Frage ist, wie man das jetzt verfassungsrechtlich, grundrechtsdogmatisch im Einzelnen herleitet. Da wird in der Rechtswissenschaft jetzt sehr engagiert darüber gestritten. Da kann man teilweise den Eindruck haben, dass jetzt mehr über diese grundrechtsdogmatischen Feinheiten gestritten wird als über die existenzielle Bedrohung der Klimakrise an sich. Aber die grundrechtsdogmatische Konstruktion wird – so sehen das insbesondere Befürworterinnen und Befürworter dieser Entscheidung – letztlich abgeleitet auch aus der Elfes-Konstruktion, also, einer Klassiker-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in einem ganz anderen Kontext, wo es um Ausreisefreiheit in einer Situation des kalten Krieges kriegen. Und in dieser Elfes-Entscheidung steckte die Entdeckung drin, dass die allgemeine Handlungsfreiheit (Artikel 2 Abs. 1 Grundgesetz) letztlich jegliche Form menschlichen Verhaltens schützt. Insofern kann auch jegliche Form menschlichen Verhaltens dann über Artikel 2 Abs. 1 Grundgesetz vor das Gericht gebracht werden und Beschränkungen der allgemeinen Handlungsfreiheit können eben nur dann akzeptiert werden, wenn sie formal und materiell verfassungsmäßig sind. Und das taucht hier in der Klimaentscheidung nur am Rande auf, aber es ist so ein bisschen der dogmatische Anker für diese eingriffsähnliche Vorwirkungen, weil das Gericht nicht genau spezifiziert, welche Grundrechte in der Zukunft dann eingeschränkt werden. Es geht davon aus, dass mehr oder weniger alle Freiheitsgrundrechte durch die Klimakrise in ihrer Ausübung bedroht sein können und fügt dann so eine Formulierung ein: Jedenfalls aber die allgemeine Handlungsfreiheit, womit diese Elfes-Konstruktion hier einen dogmatischen Aufhänger für diese Argumentation bietet. Eine andere Frage ist es, wie überzeugend man jetzt auch hier an dem Punkt die Argumentation mit dem CO2-Restbudget findet. Denn hier ist das Gericht ein bisschen widersprüchlich in seiner Argumentation, weil es sehr deutlich einerseits darauf verweist, dass dieses nationale CO2-Restbudget wie jetzt der Sachverständigenrat der Bundesregierung errechnet hat, 2030 praktisch schon erschöpft sein wird. Und zugleich erkennt es ja eine Verfassungswidrigkeit des Klimaschutzgesetzes dann nur im Hinblick auf eine Bestimmung, in der es darum ging, dass der Reduktionspfad für die Zeit nach 2030 nicht vom Gesetzgeber selbst schon geregelt wurde. Und da kann man sich natürlich fragen, wie das zusammenpasst. Das Gericht war sich dieser Widersprüchlichkeit wahrscheinlich selbst auch bewusst, das wird den Richterinnen und Richtern ja auch aufgefallen sein. Aber das Gericht hat letztlich dem Gesetzgeber damit auch indirekt mitgeteilt: Ihr müsst eigentlich auch schon vor 2030 mehr tun, als ihr bisher getan habt. Und durch diese Konstruktion hat man das weiter vermieden, hier eine Schutzpflichtverletzung anzunehmen und dann als allzu übergriffiges Gericht in den Augen des politischen Prozesses zu erscheinen. Man hat das dem Gesetzgeber überlassen können, und das hat der Gesetzgeber ja auch verstanden, indem er bei der erfolgten Novelle des Klimaschutzgesetzes die Klimaziele auch schon für den Zeitraum vor 2030 verschärft hat.

DR. CARL-WENDELIN NEUBERT: Man könnte natürlich hier mit Blick auf diesen Gedanken der intertemporalen Freiheitssicherung auch die Frage aufwerfen, inwieweit ein solcher Blick in die Zukunft aus Perspektive einer parlamentarischen Demokratie problematisch ist. Die parlamentarische Demokratie trifft die Entscheidung für alle Staatsbürgerinnen und Staatsbürger, für alle, die hier leben, und die parlamentarische Repräsentation ist befugt, maßgeblich zu entscheiden, wer wann welche Freiheitsgebrauche vornehmen darf und nicht – im Rahmen dessen, was man als Gesetzgeber zulässigerweise regeln darf. Also, da kommt vielleicht auch ein bisschen ein Konflikt der Generationen auf, den das Bundesverfassungsgericht durch diese intertemporale Freiheitssicherung zu entschärfen sucht.

PROF. HELMUT AUST: Also, da ist sicher ein Spannungsverhältnis angelegt, und ich würde sagen, dass das Gericht sich auch deswegen hier – das ist ein anderer bemerkenswerter Gesichtspunkt der Entscheidung –sehr eng an das eben schon in Kraft befindliche Klimaschutzgesetz und das dahinterliegende Pariser Abkommen anlehnt. Und letztlich auch für die Konkretisierung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe dann sehr stark auf etwas zurückgreift, was der Gesetzgeber selbst schon beschlossen hat. Dadurch – finde ich – entgeht das Gericht einer solchen möglichen Fundamentalkritik ein wenig, weil es eben darauf verweisen kann, dass der Gesetzgeber sich selbst schon abstrakt auf der völkerrechtlichen Ebene mit dem Zustimmungsgesetz zum Pariser Klimaschutzabkommen und dann durch das Klimaschutzgesetz in Deutschland ja diesem Reduktionspfad und letztlich auch den Zielen der Klimaneutralität verschrieben hat. Und dann ist das, was das Gericht betreibt, hier in gewisser Weise Folgenmanagement von schon getroffenen demokratischen Entscheidungen. Insofern würde ich jetzt hier kein großes Problem eines übergriffigen und zu stark in den demokratischen Prozess eingreifenden Gerichts erkennen. Aber man kann das natürlich auch wie folgt reformulieren: Das Verfassungsgericht hatte ja auch in anderen Kontexten die Freiheit des Gesetzgebers unterstrichen, einmal getroffene Entscheidungen zu revidieren. Was das in dem Kontext hier bedeutet, ist eine ganz offene Frage. Und letztlich stößt das Verfassungsrecht hier vielleicht auch an die Grenzen der Sicherung der menschlichen Existenz. Und natürlich könnte man sagen, natürlich kann der Bundestag auch theoretisch sich entscheiden, aus dem Pariser Klimaschutzabkommen auszusteigen. Aber dann würde man sich hier in einem Spannungsfeld zu dieser Pflicht zur internationalen Kooperation befinden, die das Gericht ja sehr stark gemacht hat. Also, ein auch in dem Kontext sehr, sehr interessanter Beschluss auf jeden Fall.

DR. CARL-WENDELIN NEUBERT: Absolut. Also, wenn man den Beschluss in der Form, wie du es gerade skizziert hast, weiterdenkt, müsste man ja sagen, dass im Jahr 2030 eine Vielzahl von gesetzlichen Vorgaben verfassungswidrig sein könnten, wenn sie diesem strengen Maßstab von Artikel 20a Grundgesetz nicht mehr Rechnung trägt.

PROF. HELMUT AUST: Ich glaube, dass diese Entscheidung des Gerichts in der Zukunft jedenfalls nicht kritisiert werden wird, weil sie zu aktivistisch gewesen sein wird. Denn wir müssen uns ja doch vor Augen führen: Wir werden es nicht schaffen, diese Klimakrise zu beseitigen. Also, mich wundern jetzt in den politischen Gesprächen immer wieder diese Schlagworte, auch von Parteien, die an und für sich jetzt da etwas machen wollen, dass wir die Klimakrise in den Griff bekommen oder den Klimawandel stoppen. Das geht nicht, der Klimawandel ist da. Und wir leben ja jetzt schon in einer Zeit, wo wir so deutlich sehen, was für Auswirkungen diese Klimakrise hat. Und günstigstenfalls kann man schaffen, dass diese Auswirkungen nicht noch sehr viel dramatischer werden. Aber das, was wir jetzt schon an Schäden und Auswirkungen haben, bleibt. Und insofern glaube ich, dass man in zehn bis 15 Jahren das Gericht nicht dafür kritisieren wird, dass es hier ein bisschen zu aktivistisch gewesen ist und ein bisschen zu sehr in Spielräume des Gesetzgebers eingegriffen hat. Also, das kann ich mir nicht vorstellen. Natürlich kann niemand die Zukunft vorhersagen. Aber dieses Szenario scheint mir eigentlich jetzt nicht sehr wahrscheinlich.

DR. CARL-WENDELIN NEUBERT: Vielleicht könnte man vor diesem Hintergrund sich ja noch fragen, ob die Entscheidung nicht radikal genug gewesen sein mag. Also, die Grundüberlegung ist ja die, dass einer Generation nicht zugestanden werden darf, unter einer vergleichsweise milden Reduktionslast große Teile des CO2-Budgets, das wir noch haben, zu verbrauchen, wenn dann damit nachfolgenden Generationen eine radikale Reduktionslast überlassen wird. Das ist ja für sich genommen ein radikaler Satz, also die Aussage: Es gibt eine Verpflichtung dazu, das so zu tun. Die Rechtsfolge ist vor dem Hintergrund vergleichsweise überschaubar.

PROF. HELMUT AUST: Also, natürlich kann man sich immer mehr wünschen. Aber ich finde eigentlich, dass das Gericht sich hier sehr klug positioniert hat. Und dass es ja auch etwas ausgelöst hat, das sieht man ja auch am politischen Prozess. Fast alle politischen Kräfte waren dankbar, dass diese Entscheidung kam und man jetzt nun endlich wisse, was man zu tun habe. Kann man sich auch fragen, was man dann sich da vorher überlegt hatte. Aber gut, hinterher ist man immer klüger. Aber ich glaube, dass das Gericht den richtigen Weg gefunden hat zwischen einer klaren verfassungsrechtlichen Position, dass mehr notwendig ist, und dem Vermeiden einer Überforderung des politischen Prozesses. Und ich würde jetzt auch nicht sagen, dass man allen möglichen Befindlichkeiten dann immer nachgeben muss, aber wir sehen es ja trotzdem oder wir haben es gesehen in Teilen Frankreichs mit den sogenannten Gelbwesten-Protesten, dass Fragen der Anpassung an den Klimawandel und der Begrenzung des Klimawandels auch erhebliche gesellschaftliche Verwerfungen auslösen können. Und da finde ich die Konstruktion, die das Gericht gewählt hat, die eben auch dem politischen Prozess noch Raum gibt, eigentlich eine sehr kluge Entscheidung. Vielleicht auch gerade im Unterschied zu anderen internationalen Entscheidungen, die teilweise vielleicht noch aufsehenerregender sind, von dem, was sie eingefordert haben, die aber sich dann vielleicht auch noch stärker diesen Vorwurf gefallen lassen müssen, dass sie dann eben den Gewaltengliederungsgrundsatz nicht angemessen respektieren.

DR. CARL-WENDELIN NEUBERT: Du hattest schon beschrieben, dass der Gesetzgeber nun tätig geworden ist und das Klimaschutzgesetz neu gefasst hat. Und dabei auch den freundlichen Fingerzeig des Bundesverfassungsgerichts erkannt hat und schon die Regelung für die Klimaschutzziele bis 2030 verschärft hat und dann auch Regelungen darüber hinaus getroffen hat. Erwartest du nun, dass damit diese Frage erst mal geklärt ist oder wird es hier weitere Gerichtsverfahren geben?

PROF. HELMUT AUST: Wir sehen jetzt ja schon, dass es eine nachfolgende Welle von Verfahren gibt, wo es auch dann teils um die Klimaschutzgesetze auf Ebene der Bundesländer geht. Und wo sich die spannende Frage stellt, ob man jetzt auch diese Klimaschutzgesetze der Länder an diesen verfassungsrechtlichen Maßstäben aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom März 2021 messen muss, was in meinen Augen eigentlich relativ offenkundig ist, dass das der Fall ist. Also, auch die Ebene der Länder muss jetzt ihre Klimaschutzgesetze nachschärfen oder teilweise überhaupt erst welche erlassen oder zumindest andere Gesetze, die vom Regelungsbereich her dann diesen Anforderungen nachkommen. Und das Gericht hat ja selbst auch in seiner Entscheidung darauf hingewiesen, dass neue wissenschaftliche Erkenntnisse immer wieder auch zu einer Neubewertung der Verfassungsrechtslage führen können. Da schließt sich so ein bisschen der Kreis zum Anfang des Gesprächs und der Rolle der Wissenschaft. Und da hat das Gericht sehr deutlich postuliert: Wir entscheiden hier auf Grundlage eines zwar gesicherten, aber natürlich immer noch irgendwie unsicheren Wissenschaftsbildes, und wenn sich das weiterentwickelt und auch die Konsequenzen der Klimakrise noch drastischer werden, dann kann das natürlich auch wieder zu Neubewertungen kommen. Und wenn dann der politische Prozess sich wiederum als zu träge erweisen sollte, um da Handlungsfähigkeit zu demonstrieren, dann wird es sicherlich auch zu weiteren Gerichtsverfahren kommen.

DR. CARL-WENDELIN NEUBERT: Nun ist der menschengemachte Klimawandel ja keinesfalls auf Deutschland beschränkt, das wissen wir alle. Du hattest es ja auch schon angezeigt die internationale Dimension, auch das Bundesverfassungsgericht betont ja gerade, dass es die Lösung der Klimakrise nur in der internationalen Kooperation auf Basis des Völkerrechts sieht. Und du hast auch von dieser Verpflichtung gesprochen, die Artikel 20a Grundgesetz beinhaltet, die Lösung des Klimaschutzproblems auf überstaatlicher Ebene zu suchen. Nun möchte ich zum Ende des Gesprächs noch auf diese internationale Ebene wechseln, und ich habe ja mit dir auch einen Experten fürs Völkerrecht an der Seite. Vielleicht fangen wir mit einer wichtigen Grundfrage an. Welchen rechtlichen Gehalt hat eigentlich das Pariser Klimaabkommen?

PROF. HELMUT AUST: Das Pariser Klimaabkommen ist ein völkerrechtlicher Vertrag, der völkerrechtlich seine Vertragsparteien bindet. Und auch die Bundesrepublik Deutschland ist eine Vertragspartei. Es gibt ein Zustimmungsgesetz nach Artikel 59 Absatz 2 Grundgesetz. Insofern ist es eigentlich erst mal nichts Ungewöhnliches. Das Besondere an diesem Pariser Klimaschutzabkommen ist allerdings, weswegen es auch manchmal missverstanden wird, dass es ein Ziel definiert, nämlich den menschengemachten Klimawandel auf ein bestimmtes Maß zu reduzieren, das Zwei-Grad-Ziel, und wenn möglich, es bei 1,5 Grad Celsius zu belassen gegenüber der vorindustriellen Zeit. Zur Erreichung dieses Ziels räumt das Klimaschutzabkommen den Vertragsparteien aber sehr viel Freiheit dahingehend ein, wie sie zu diesem Ziel kommen. Und das geschieht in der Form, dass das Pariser Klimaschutzabkommen, sogenannte Nationally Determined Contributions einfordert und die Staaten also selbst melden, welche Reduktionsschritte sie unternehmen. Und der Hintergedanke hinter diesem System ist, dass zum einen vorher das Kyoto Protokoll als Vorgänger des Pariser Abkommens nicht sehr erfolgreich war. Das Kyoto Abkommen hatte feste Reduktionsschritte vorgesehen. Aus diesem Grund haben sich aber viele Staaten – und auch signifikant das Weltklima beeinträchtigende Staaten – diesem Kyoto Protokoll nicht angeschlossen. Und in dem Wunsch, da eine universelle Lösung zu finden, hat man sich überlegt, wie man diese Konstruktion überdenken könnte – und ist bei diesem System der Nationally Determined Contributions gelandet. Das hört sich auf den ersten Blick vollkommen beliebig an, jeder Staat entscheidet irgendwie selbst, was er machen möchte. Ganz so ist es aber nicht, denn dem Pariser Abkommen ist dann noch ein Gedanke eingeschrieben, dass es dazu kommen soll, dass jeder Staat in einem vorgeschriebenen Zyklus immer ambitionierter Reduktionsziele meldet. Das heißt, durch die erste Nationally Determined Contribution setzt man gewissermaßen so eine Basislinie dessen, was man erst mal macht. Und dann muss man aber von Mal zu Mal ambitionierter werden, und der Gedanke dahinter ist, dass dieser Bottom-up-Ansatz – im Unterschied zu Top-down-Ansätzen – die Staaten dann dazu anhalten wird, im Laufe der Zeit dann noch wirklich ambitionierter zu werden, das zu tun, was zu tun ist. Und da, finde ich, ist auch die Karlsruher Entscheidung ein ganz wichtiger Baustein, weil sie jetzt letztlich dazu führt, dass die Bundesrepublik Deutschland ihre Verpflichtung auch sehr ernst nehmen muss. Und das Gericht leistet insofern auch einen Beitrag zur Effektuierung des Pariser Abkommens in dieser Form.

DR. CARL-WENDELIN NEUBERT: Wir haben da wie auch in anderen völkerrechtlichen Bereichen eine Effektuierung von völkerrechtlichen Regelungen durch nationale Gerichte. Jetzt gibt es auch in anderen Ländern aufsehenerregende Entscheidungen im Kontext der Klimakrise. Was sind hier für Entscheidungen zu nennen und in welchem Verhältnis stehen sie vielleicht zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts?

PROF. HELMUT AUST: Vielleicht konzentrieren wir uns auf die Niederlande, in denen es inzwischen eine gewisse Tradition von Klimaschutz-Entscheidungen gibt. Da ist dieses Jahr eine Entscheidung getroffen worden, die Royal Dutch Shell Entscheidung, die ein Privatunternehmen zu drastischen Reduktionen der Emissionen verpflichtet. Und das ist natürlich noch mal eine ganz andere Gemengelage als ein Verfahren der Verfassungsbeschwerde, wo dann der Staat verpflichtet wird, seine Regelungen zum Klimaschutz zu verschärfen. Dieses niederländische Verfahren ist dementsprechend auch ganz anders gelagert. Das ist eine Art deliktsrechtliches Verfahren gewesen. Wenn man das in deutsche dogmatische Kontexte übersetzen würde, dann würde das letztlich bedeuten, dass man den § 823 BGB hier auch für Klimaschutzklagen fruchtbar macht. Und da kann man jetzt spekulieren, wie die deutsche Zivilrechtslehre dies aufnehmen würde, ob das da anschlussfähig wäre. Das scheint mir überwiegend nicht der Fall zu sein. Was dann vielleicht auch wieder zu der Frage zurückführt, welche Bedeutung diese dogmatischen Fragen haben angesichts des Ausmaßes der Klimakrise. Diese Shell-Entscheidung ist aber nicht die einzige Klimaentscheidung aus den Niederlanden. Es gab schon 2019 letztinstanzlich die Urgenda-Entscheidung, die in gewisser Weise der Karlsruher Entscheidung strukturell verwandter ist, denn da ging es auch darum, dass der niederländische Staat zu stärkeren Einschränkungen seiner CO2-Emissionen verpflichtet werden sollte, was dann das höchste Gericht der Niederlande auch abgeordnet hat. Und da ist die Argumentation aber anders als im deutschen Kontext: Da ging es stärker um Schutzpflichten und vor allem ging es um Schutzpflichten, die direkt aus der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) hergeleitet wurden. Das hängt damit zusammen, dass die Niederlande auch ein monistisch organisiertes Verhältnis zum Völkerrecht haben und da also die Europäische Menschenrechtskommission noch wichtiger ist als es in unserem Rechtssystem der Fall ist. Aber das ist jetzt aus einer Makroperspektive eine Entscheidung, die deutlich vergleichbarer ist zu der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts als diese Shell-Entscheidung. Zurzeit laufen auch einige Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) gegen ganz unterschiedliche Staaten, teils auch gleich gegen Gruppen von Staaten. Also, insbesondere ein Verfahren richtet sich gleich gegen 32 der Vertragsparteien der Europäischen Menschenrechtskonvention. Und da wird es auch sehr spannend sein, zu beobachten, inwiefern der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte sich vielleicht an der Karlsruher Entscheidung orientieren wird. Da gibt es eigene prozentuale Hürden, was die Opfereigenschaft anbelangt, da ist die Rechtsprechung des Straßburger Gerichtshofes bisher sehr, sehr zurückhaltend. Das könnte ein Problem sein, und ein anderes Problem könnte auch sein, dass natürlich für einen auf einer völkerrechtlichen Grundlage operierenden Gerichtshof es noch schwieriger sein dürfte als für das Bundesverfassungsgericht, so weitreichende Entscheidungen zu treffen. Da steht dann die Frage im Raum, welche Rolle soll eigentlich ein regionaler Menschenrechtsgerichtshof spielen. Er ist ja dafür da, Mindestgarantien zu sichern oder kann dieser Gerichtshof auch einen ähnlichen Beitrag zu einer ja praktisch planetarisch notwendigen Transformation leisten, wie das Bundesverfassungsgericht.

DR. CARL-WENDELIN NEUBERT: Zum Abschluss: Gibt es noch weitere völkerrechtliche Anknüpfungspunkte für den Klimaschutz und gibt es vielleicht auch noch Anknüpfungspunkte in Regionen, die unmittelbar jedenfalls vielleicht stärker betroffen werden durch den Klimawandel als jetzt in Deutschland oder die Niederlande?

PROF. HELMUT AUST: Die Niederlande werden, glaube ich, sehr beeinträchtigt sein durch das Ansteigen des Meeresspiegels. Aber du hast natürlich recht, es gibt andere Gebiete der Welt, wo die Konsequenzen auch noch dramatischer sein werden. Es gibt im interamerikanischen Kontext auch interessante Entwicklungen, wo sich auch teils ganz andere juristische Überlegungen finden, wo man teils daran arbeitet, die Natur selbst zu einem Rechtssubjekt zu machen und dadurch effektiveren Rechtsschutz für sie zu gewinnen. Es gibt auch besonders bedrohte Inselstaaten, die vom Klimawandel im wahrsten Sinne des Wortes existenziell bedroht sind und wo es jetzt auch gerade wieder neue Initiativen gibt im Rahmen der UN-Generalversammlung, ein Gutachten vor dem Internationalen Gerichtshof (IGH) zu beantragen. Der Internationale Gerichtshof als Hauptrechtsprechungsorgan der Vereinten Nationen kann Gutachten zu Rechtsfragen erstatten, wenn er von der Generalversammlung oder dem Sicherheitsrat und unter bestimmten Voraussetzungen von anderen UN-Organen darum gebeten wird. Und das wäre auch noch mal eine Möglichkeit, auf der universellen Ebene die anwendbaren völkerrechtlichen Standards zu identifizieren. Aber es ist jedenfalls nicht gesichert, dass man gewissermaßen eine völkerrechtliche Variation der Karlsruher Klimaentscheidung dabei herauskommen würde.

DR. CARL-WENDELIN NEUBERT: Lieber Helmut, dann möchte ich mich bei dir sehr herzlich bedanken für das anregende und eingehende tiefgründige Gespräch zu dieser spannenden Entscheidung und hoffe sehr, dass wir dich bei Gelegenheit wieder bei Spruchreif begrüßen können.

PROF. HELMUT AUST: Ja, vielen Dank, Wendelin, für die Einladung. Es hat mir auch Spaß gemacht und ich bin gespannt, was in dem Podcast sonst demnächst noch passiert.

DR. CARL-WENDELIN NEUBERT: Danke.

Erwähnte Gerichtsentscheidungen

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts findet ihr hier.

Mehr über Spruchreif und Jurafuchs erfahrt ihr unter www.jurafuchs.de.

Über die Gesprächspartner

Prof. Dr. Helmust Aust ist ordentlicher Professor an der Humboldt-Universität Berlin und Inhaber des Lehrstuhls „Öffentliches Recht und die Internationalisierung der Rechtsordnung“

Dr. Carl-Wendelin Neubert ist Mit-Gründer und Chefredakteur von Jurafuchs.